PPP顶层法规缺失实践快于理论

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[社会资本最大的担忧之一是公私伙伴关系领域缺乏保护参与者利益的法律，这也是一些社会资本在公私伙伴关系模式中有更多观望和更少参与的一个重要原因]

超过10万亿的政府和社会资本合作(ppp)项目正在等待着陆，而且进展并不像预期的那样。其中一个主要原因是缺乏ppp领域的顶级法律法规。

财政部公私伙伴关系研究中心主任焦小平18日在出席上海财经大学公私伙伴关系研究中心成立仪式时向《第一财经记者》表示，目前公私伙伴关系立法进展顺利，财政部已向国务院法制办公室提交了相关立法研究成果，法制办公室组织的各种研讨会和调查正在如火如荼地进行。今后，国务院将采取先颁布ppp领域法规，再颁布ppp领域法律的路径，完善ppp法律法规体系。

自2013年国务院大力推进ppp模式以来，ppp在中国经历了爆炸式增长。根据财政部ppp中心的数据，截至今年9月30日，全国综合信息平台项目库中共有仓储项目10471个，仓储项目金额约为12.5万亿元。

在过去的两年里，财政部、国家发展和改革委员会和其他部委发布了一系列支持公私伙伴关系模式的部门条例。然而，社会资本最大的担忧之一是公私伙伴关系领域缺乏保护参与者利益的法律，这也是一些社会资本在公私伙伴关系模式中有更多观望和更少参与的重要原因。

为加快公私伙伴关系领域的立法进程，财政部研究并起草了《政府与社会资本合作法》(征求意见稿)，国家发展和改革委员会牵头起草了《中国基础设施和公用事业特许经营法》(征求意见稿)。

在今年7月7日的国务院常务会议上，李克强总理在听取关于推进ppp模式的报告时，国家发改委和财政部分别就“特许经营立法”和“ppp立法”提出了意见，这些意见有很多重叠之处，也有很多不同之处。法制办负责人表示，要协调好两个部门的意见，推进单项法案的立法工作，为ppp模式的推广提供根本的法律保障。

李克强在上述会议上强调:“建设法治政府，国务院法制办公室必须超越部门利益。在起草相关法律法规的过程中，既要充分听取和吸收相关部门的意见和建议，又要站在“法治”的高度，超越部门利益。在这一点上，法律事务办公室必须拥有权威和‘拥有最终发言权’！”

当时，李克强明确要求国务院法制办牵头加快相关立法进程，以更好的法律环境激发社会投资活力。

焦小平告诉第一财经记者，ppp立法非常重要，应该着眼于长远。目前，国务院法制办首先计划在近三年内出台ppp领域的法规来规范ppp的发展，然后积极推进ppp立法。由于公私伙伴关系发展中的一些问题尚未得到澄清，先监管后立法的做法更加积极和安全。

吉邦咨询董事长张辽向《第一财经记者》表示，本月，国务院法制办召开了ppp立法专家研讨会。目前，国务院法制办采取先制定法规后制定法律的策略。在ppp领域法规的颁布中，我们面临着许多问题。首先是法规的名称。财政部更喜欢关于政府和社会资本合作的规定，而国家发展和改革委员会更喜欢关于特许经营的规定。

焦小平表示，特许经营的概念在20世纪90年代引入中国后被广泛使用，但2013年后，随着ppp模式的普及，大家都采用了更多的ppp。ppp的概念更广泛，包括特许经营，现在政府和市场的关系更加清晰，很多领域不需要政府批准，所以“特许经营”的概念是不必要的。当前，当务之急不是停留在这些小问题上，而是要尽快将ppp作为十八届三中全会改革宏伟规划下改革宏伟计划的重要起点，推动ppp项目落地。

目前，ppp实践比理论发展更快，焦小平认为ppp理论研究亟待填补。正是在这样的背景下，上海财经大学中国公共财政研究所在财政部ppp中心的指导下，于本月18日正式成立了上海财经大学ppp研究中心。该中心旨在对ppp运行机制、运行效率以及政府与企业合作过程中遇到的问题进行有针对性的研究，评估现有ppp项目的运行状况，为“十三五”期间ppp项目的全面推进提供科学严谨的咨询报告。