国土部推进城镇低效用地再开发 破解“空城”难题

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改革开放以来，我国城市化建设取得了快速进展，但在一些地方，城镇的扩张与现有土地的低效利用并存。

旧城镇、旧村庄、旧工厂、危房、落后的设施、肮脏的环境和群众的强烈意见；闲置废物存在，甚至“空城”和“鬼城”出现在一些地区...改革开放以来，我国城镇化建设取得了快速发展，但一些地方城镇的大规模扩张与现有土地的低效利用并存。

近日，国土资源部发布实施了《关于深化城市低效用地再开发的指导意见(试行)》(以下简称《指导意见》)，23日由相关负责人进行了解读。

国土资源部相关负责人表示，除了危房和闲置浪费的情况外，城镇还存在大量低效用地，这也表现在:布局分散、容积率低、建筑密度低、投入产出率低；工业用地分配不合理，大量工业用地集中在黄金地段，其中一些被淘汰或禁止的行业。

2008年以来，国土资源部与广东省联合开展了建设节约集约用地示范省试点，推进了“三旧”改造。2013年后，浙江、辽宁、上海等省(市)也启动了低效城市土地再开发试点项目。

《指导意见》明确指出，城市低效用地的再开发努力显著提高土地集约利用水平，增强城市建设用地的有效供给；城市土地利用结构明显优化，产业转型升级(Aiji、净值、信息化)逐步加快，投资和消费有效增加；城市基础设施和公共服务设施显著改善，城市化质量显著提高，经济社会可持续发展能力不断提高。

振兴和利用城镇低效土地的潜力很大。据广东省调查统计，广东省城镇低效用地超过370万亩，改造后可节约土地100多万亩，相当于全省4年新增建设用地规模。

负责人表示，有三个因素导致低效城市土地的再开发进展缓慢。首先，土地权利的关系是复杂的。其次，激励措施不够，各方参与积极性不高，部分社会资本受到抑制；第三，一些土地有许多历史遗留的问题。

过去，城镇低效用地的改造和开发主要由政府主导，改造后的土地增值收入主要成为政府的转移收入和开发商的利润。被改造地块的单位和个人只能获得相应的房屋和土地补偿，而不能分享改造开发所产生的土地增值收益，使得改造开发变得困难。

《指导意见》提出建立和完善政府引导、部门协调、公众参与的工作机制，按照市场在资源配置中起决定性作用的要求，鼓励土地所有者、集体经济组织等市场主体和社会力量参与转型发展，形成多种转型发展模式，增强转型发展动力。在低效用地再开发过程中，要充分尊重土地所有者意愿，妥善解决群众利益，协调政府、改革者、土地所有者等各方利益，严格保护历史文化遗产、风貌特色，保障公益性用地。

《指导意见》还完善了一系列激励机制，鼓励原国有土地使用权人自主或联合改造开发；积极引导城中村集体建设用地的改造和发展；鼓励产业转型升级，优化土地利用结构；鼓励集中开发成块；加强公共设施和民生工程建设，地方政府可以给予适当的政策激励。

对于城镇低效用地，《指导意见》在第二次全国土地调查中明确将其界定为布局分散、用途广泛、使用不合理、建筑破旧的存量建设用地，要求权属清晰、无争议。不符合安全生产和环境保护要求的工业用地，以及旧城、城中村、棚户区和老工业区，将成为改造和发展的重点。

为防止标准过低，导致大规模拆迁建设，2009年后发生的建设用地不纳入改造开发范围。