增强基层央行依法履职能力

本篇文章2532字，读完约6分钟

全面依法治国是全面建设小康社会、实现中国梦的重大战略举措和重要保障。依法行政是基层央行履行职责的重要途径。基层央行作为总行的派出机构，其依法履职的水平直接影响着“法治央行”的建设，间接影响着依法治国的进程。目前，基层央行在依法履行职责的实践中，由于与履行职责相关的法律法规和制度机制尚不健全，仍然存在“工具不全”、“技能差”、“人力不足”等问题，迫切需要我们高度重视，认真研究解决。

有些责任是“责任”而不是“能力”，法律保护不够

(a)缺乏维持金融稳定的有效法律手段。首先，责任和权力是不平等的。《中国人民银行法》详细阐述了中央银行维护金融稳定的责任，但对支持和配合中央银行维护金融稳定的义务，无论是《中国人民银行法》、《商业银行法》还是其他金融专业法律法规，却鲜有描述，也没有配套的处罚规定和实施细则。基层央行承担的责任与应有的手段不对称，导致央行维护稳定的责任往往得不到落实。第二，工作不现实。监管职能分离后，监管信息沟通不畅，难以适应县域金融和经济形势的发展。突出表现:基层银行难以及时掌握全社会的财务信息，对金融机构尤其是证券、保险机构拖延、漏报、错报或漏报财务数据和信息缺乏法律刚性约束。同时，自上而下缺乏完整的金融风险监控和预警法律体系。第三，宏观层面金融监管协调不畅。目前，各地探索建立的金融稳定协调机制的体制模式、组成和决策机制尚不明确，金融稳定协调机制的功能定位和作用没有取得明显进展。金融稳定协调机制、监管信息共享机制、突发金融风险应急预案等金融监管协调法制建设滞后，容易出现职责不清、责任推诿的现象，存在隐患，延误了风险化解和风险扩散的最佳时机。近年来，地方政府设立了财务管理办公室，负责一些地方财务管理事务。然而，在民间借贷、非法集资和地下银行方面，中国人民银行和金融机构的职责并不明确，这导致了“真正的空”监管。中国证监会、中国保监会等监管机构尚未设立地级以下机构，基层人民银行往往独自面对众多证券机构和保险机构的风险，监管协调难度加大、压力加大。

(二)落实货币信贷政策的法律保障手段不足。目前，基层央行主要依靠传统的“窗口指导”方式，如发布指导意见、窗口指导、预约谈话和积极激励等方式来实施和执行货币政策，但实施和执行信贷政策的手段非常有限。在行政法意义上，“窗口指导”的法律性质类似于“行政指导”，不应具有强制性。然而，在商业银行尚未成为符合市场经济要求的微观主体，与市场经济相适应的信贷法律制度尚未完善的情况下，基层央行很难要求金融机构按照央行的政策意图实施信贷政策，调整信贷结构。

(3)部分法制建设严重滞后。近年来，随着经济金融形势的发展变化，立法滞后或立法空白的问题与基层央行依法履职的发展要求之间的矛盾日益突出。1985年颁布了《国库条例》，1988年颁布了《现金管理暂行条例》，1992年颁布了《储蓄管理条例》，1995年颁布了《票据法》，2002年颁布了《金融统计管理条例》，2003年颁布了《人民币银行结算账户管理办法》。这些法律法规的一些内容不符合实际业务发展，严格执行会带来负面的社会影响。中国人民银行新增的保护金融消费者权益、引导金融业信息安全等职责仍处于空立法空白。金融消费者协会履行职责时，国务院只发布了一个《指导意见》，这使得其没有理由依法履行职责。在信息安全检查中，只能按照银行卡、自动取款机和网上银行的安全技术规范进行检查，对检查中发现的问题没有相应的处理依据，只能进行风险预警，大大降低了监管效果。

有些职责是“职责”而不是“行动”，法定职责没有履行到位

(1)由于管理权限的限制，基层央行普遍不能履行法律赋予的监管职责。银行业监管分离后，中国人民银行的工作重点发生了变化，其工作职能也向金融宏观调控方向转变。一些基层银行有“重服务轻管理”的倾向。他们对法律赋予的金融管理职责和中国人民银行国务院金融管理部门的性质缺乏认识，导致中国人民银行履行金融管理职能缺乏明确的方向、清晰的思路和统一的规划。近年来，中国人民银行总结和推广了基层银行“两个管理、两个整合”的工作经验，取得了一定成效，但“两个管理、两个整合”只是基层银行履行财务管理职责的具体措施或手段，不具备总行或中国人民银行整体层面强化财务管理职责的性质。

(二)一些职能弱化或缺乏定位，难以充分发挥基层央行的职责。一些法律法规规定，中国人民银行的职能已经被削弱。例如，《中国人民银行法》第22条规定:“中国人民银行设立人民币发行库，并在其分支机构设立分库”，明确规定了中国人民银行发行和管理人民币的职能。然而，PBC发行国债的环境因地而异。出于安全原因，许多基层银行取消了发行库，PBC的业务人员也不直接办理发行业务，这使得货币发行管理职能难以充分发挥。《中国人民银行法》第2条和第34条明确了中国人民银行在维护金融稳定方面的职能，但基层银行的责任缺失，部门间的联系和协调机制尚未真正建立，无法实现信息共享和工作互动，建立和完善符合基层银行实际情况的金融稳定工作机制。

关于加强基层央行依法履职的建议

(1)建议修改《中国人民银行法》及相关法律法规。制定新的金融监管法，准确定位基层央行的职责、组织结构、货币政策工具、货币政策形成与传导机制、监管职责与手段、协调机制与约束等绩效边界。

(二)建立财务信息共享机制。按照审慎监管、全面覆盖、确保金融稳定的原则，建立覆盖整个金融业的金融统计和风险评估体系。

(三)进一步提高基层央行依法行政的能力。加强金融稳定机制建设，建立和落实中国人民银行与三大监管机构的协调合作机制，明确与地方金融机构的监管权限；拓展基层央行执行货币政策的手段，明确基层央行监督管理商业银行执行货币政策的方式和权限；明确基层央行监管地方黄金市场的职能定位和具体职责，全面履行《中国人民银行法》赋予的黄金市场监管职责；尽快明确中国人民银行作为支付、结算和清算“监管机构”的法律地位，引导金融业的信息安全；强化监管职责，明确监管思路，使基层央行监管工作逐步走向规范化、程序化和制度化。

(四)加强基层人民银行人才队伍建设。充实基层央行人员，加大培训力度，提高人员专业素质，树立依法行政、严格执法的理念，切实履行央行职责。