成都市创新信访源头治理机制研究

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成都市信访局

信访是中国公民向上级政府和行政部门表达利益的重要形式。它们在弥补官僚管理导致的组织系统内部参与和表达渠道不畅以及发现和解决问题的低效方面发挥了积极作用。也是维护公民合法权益、促进社会良性运行和协调发展的重要制度环境。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《信访责任制实施办法》，强调党政机关及其领导干部和工作人员要进一步落实信访责任，推进信访源头治理，促进社会和谐稳定。从源头上解决信访问题是信访治理的理想状态。所谓信访源头治理，就是从信访的热点、难点和重点领域入手，强化政府职能和责任，夯实信访基础，积极回应基层群众的合法利益，将信访消灭在萌芽状态。各级政府作为信访治理的重要主体，不仅是群众困难时的救助对象，也是有序社会秩序和群众合法利益的维护者。从这个意义上讲，推动各级政府职能部门履行职责，落实信访责任制，是推进信访源头治理的前提。近年来，成都市深化信访工作体制改革，努力打造阳光信访、责任信访和法治信访，在落实信访工作责任方面进行了有益的探索和实践，为构建和谐稳定的经济社会发展环境做出了积极贡献。

一是推进阳光信访，重塑信访制度的社会整合功能

从中国现行信访制度的起源来看，它是一种坚持群众路线的国家制度安排，旨在通过建立制度化的社会参与渠道，实现国家与社会的有机联系。显然，要发挥信访制度的上述功能，前提是要保证群众有足够的渠道反映自己的诉求，维护自己的合法权益，甚至参与公共事务的治理。为应对现代网络信息技术快速发展带来的挑战，成都市加强了信访信息化建设，构建了集投诉、查询、服务、监督、分析和管理为一体的阳光信访信息平台。群众可以通过网络提出要求，预约领导接待来访，查询处理结果，评价满意度。为了及时解决群众反映的问题，成都还建立了三级联动视频采访平台，实现了市、区(市)、县、街道(乡镇)三级视频采访的全覆盖和互联互通。市、区(市)、县、街道(乡镇)各级党政领导每周定时通过视频接待预约来访人员，来访者可与各级领导干部就相关问题进行直接对话。通过视频访谈方式解决并在限定时间内解决的信访信息将按规定进入信访信息系统，利益相关者可以在线查询处理情况。利用“网上+信访”的思想创建的阳光信访系统，是从传统的信访如信件、电子邮件、电话、访问等向现代网络信访的转变，打破了传统信访的封闭性，实现了信访受理、处理、监督全过程的开放性，有利于及时、就地解决群众的合理需求，从而充分发挥信访系统的社会整合功能。

二、推进信访责任制，构建信访责任制

对于信访人来说，通过信访解决问题的行为表明了他们对政府的信任，因此有必要强化信访工作体系内的责任感，及时解决群众的合理诉求。近年来，成都通过强化领导责任、逐级责任、属地责任和主体责任，构建了“四位一体”的三维责任体系，不断夯实信访基础。一是通过落实领导接待来访制度，推动各级领导干部认真落实“一岗两责”，形成一抓一级、分级实施的信访工作格局。二是出台《成都市信访工作采访、责任追究和调查制度》，明确规定了信访领导的责任制度，要求在事件发生前、发生中和发生后的不同阶段推进信访矛盾的解决；对失职渎职行为的严格约谈和问责机制进一步压缩了各级责任，促进了组织者对人民群众信访需求的规范处理。三是加强属地管理，加大基层排查力度，全面整合信访和公共安全信息等平台，加强重点和难点信访领域的信息预判和风险预警，及时排查化解矛盾纠纷。四是建立群众接待中心，集中处理大量信访工作的职能部门。通过对信访工作流程的再造，实现了“一站式接待、一站式办理、一站式解决”，不仅降低了群众来信来访的成本，而且提高了信访工作的效率和满意度。信访责任制是分解重大信访风险的有效措施。只有各级职能部门严格履行职责，才能从基层解决信访问题，避免越级上访、重复上访等混乱现象，实现真正的源头治理。

第三，推进信访法治化，明确信访治理路径

党的十八届四中全会明确提出“要把信访纳入法制化轨道，按照法律规定和程序，保证合理合法的诉求得到合理合法的结果”，标志着我国信访制度正式进入法制化阶段。为推进信访工作法制化，成都市出台了《关于逐级负责信访连锁调解的实施意见》。在明确各级各部门信访职责的基础上，规范信访工作程序，推动责任单位按照法定权限和程序行使职权、履行职责，确保人民群众来信来访依法及时得到解决。创建信访责任制度和阳光信访制度的目的是引导信访人依法理性信访，构建法治信访秩序。那么，惩罚那些恶意违反信访秩序的人就显得尤为必要。有鉴于此，成都市大力开展非访专项治理，严格执行《关于依法处理违法信访事项的实施意见》，依法打击违法信访，在维护公共权力的同时确立了合法信访的价值取向。这不仅是依法治国的内在要求，也是社会转型期正确处理国家与社会关系，构建现代国家治理体系的必然途径。只有坚持法治，才能明确界定各类信访主体之间的权责界限，实现高效有序的信访治理秩序。

信访源头治理不仅要通过规范透明的程序和认真履行职责的责任主体来保证信访制度的功能，还要坚持法治的路径来保证其持续的生命力。随着社会主义民主政治制度的日益健全，国家与社会形成了良性互动的格局。现代法制已成为处理社会矛盾、维护社会秩序的坚实基石，人民有表达利益、参与政治的合法渠道。信访制度改革的方向应该是进一步明确信访制度的功能定位，充分发挥信访制度在密切联系群众、促进社会公平正义、增强中国共产党执政合法性基础方面的作用。同时，要剥离信访制度所承担的社会动员、政治参与和冲突解决功能，打破“信访不信法”的治理困境，实现权力运行的制度化和信访治理的现代化。