北京市养老模式研究及对策建议

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专家论坛

许王思贤

截至2015年底，北京市60岁及以上注册老年人约315万人，占总人口的23.4%。到2050年，将有630多万老年人拥有户籍，每三个老年人中就有一个将进一步进入超老龄化社会，这种人口结构和社会形态将持续几十年。北京人口老龄化趋势明显，推动养老产业发展刻不容缓。

北京作为首都，各级养老需求多样化，但养老服务供给总量不足，结构单一，供需矛盾更加突出。同时，由于土地、住房和人力成本高，发展“保本微利”养老仍存在许多问题。当务之急是设计合理的养老模式，为多元化、多元化、品牌化的养老服务和机构提供资金支持，将养老产业培育成为商业可持续领域，确保其长期稳定发展。

养老服务机构发展中的问题

以家庭为基础的社区养老金问题

首先，社区养老机构缺乏空间，市区房屋租赁成本相对较高。旧社区缺乏空间，政府迫切需要充分整合社区资源。新建社区提供配套养老住房，但缺乏与运营团队的对接。同时，社区服务的能力和辐射程度不足，不能提供食物发放、医疗救助和日托等服务来满足老年人的需求。

其次，养老机构的性质导致融资渠道有限。社区养老金的投资主体很小，大多是轻资产战略公司。由于缺乏信用和担保，投资回收期长，融资渠道单一。

第三，缺乏与政府的合作机制。目前，该政策倡导银行、政府和企业之间的合作，包括将养老服务纳入财政预算，通过政府购买服务充分整合社区资源，并提供一揽子融资和情报支持。但是，这种模式涉及民政、财政、规划、发展改革、卫生等部门之间的协调，还需要政府转变观念，建立机制。

(二)机构养老存在的问题

1.养老服务机构市场存在问题

机构数量不足。目前，北京市公共养老机构的服务覆盖面、基础设施、人员素质和服务质量普遍不能满足需求。

地区分布不均。集中在城市地区的养老机构数量很少，床位短缺。

服务水平有待提高。许多养老机构不能满足不同身体状况(自理、半自理、残疾)老年人的需求。

养老机构的市场定位需要明确。目前，为保证收入稳定，已建养老机构主要面向中高收入老年人，入场费相对较高。然而，普通工薪阶层的养老机构与普通大众之间仍存在很大差距。

2.养老服务机构建设和运行中存在的问题

首先，养老企业的性质制约着未来的发展。养老企业的营利性和非营利性影响相关税收政策和收入流。由于非营利组织在投资和利润分配方面的限制，以及政策的转变，大多数新建的养老机构现在都转向在工商部门直接注册的营利性养老机构。然而，营利性养老机构享受税收、补贴等优惠政策受到限制，自身财政压力更大。

二是新建养老机构的土地成本相对较高。土地和住房成本占养老项目投资成本的比重较高，这直接决定了养老机构后续的收费标准。

第三，各部门还需要充分协调和沟通。新建养老机构涉及的行政部门很多，包括民政、发展改革、土地、规划、房建、消防等。养老院的建设需要卫生部门的批准，申请周期相对较长。

第四，优惠政策落实不到位。非营利组织享受民政部门的建设补贴和运营补贴等优惠政策。但是，对项目实施补贴的周期较长，要求企业提前付款，造成了较大的财务压力。

第五，难以取得定点医疗保险资格。近年来，由于对老年护理服务的需求不断增加，对老年人医疗服务的需求也越来越大。然而，全市各类养老机构中只有少数配备了必要的医疗设施和仪器，能够为老年人提供医疗服务，占机构总数的15%以下。通过调查发现，入住率高的养老机构拥有优质的医疗资源，包括医疗保险定点医院、与公立医院的合作协议、公立医院的医生交流与咨询等。但是，民营企业投资养老机构，很难获得定点医疗保险资格。

第六，人力资源不足。目前，北京绝大多数养老机构的护理人员都是来自外省、市来京工作的中年妇女。他们流动性高，专业素质低，无法为老年人提供医疗、护理、预防保健、健康教育、心理咨询等全方位的医疗服务，不仅影响养老机构的服务质量，也不利于品牌效应的建立。

促进北京养老事业发展的政策建议

(1)增加投资，优化供给面结构

养老产业的发展需要政府和社会力量的参与。如何吸引社会投资，从政府层面来说，第一步是增加投资并给予优惠和激励政策。一方面，加强资源整合，发挥政府在居家养老中的主体作用，弥补当前地域和服务范围的不足，优化供给方结构，构建综合养老服务体系；另一方面，它给予企业切实可行的支持政策，以激发他们的参与热情。

首先，在居家养老的基础上，我们应该坚持改善家庭护理支持的政策。目前，北京的养老产业更加注重社会养老服务，而对家庭养老关注较少，缺乏政策支持、人力和财力。建议进一步完善促进居家养老发展的政策，积极为家庭养老提供各种支持。我们可以借鉴英国等发达国家的成功经验，为居家照顾亲属的残疾老人提供与专业机构同等的津贴，并通过政府购买服务，聘请养老机构的工作人员或志愿者提供做饭、洗衣等居家服务。

第二，依托社区养老，加强基层社区资源整合。考虑到北京目前高地价的现状，社区养老用地问题需要政府来解决。建议通过制定计划来解决现有社区的土地和住房问题。设定量化目标，确保每个社区在一至两公里范围内至少有一个养老服务中心，为附近的老年人提供服务。

第三，加强政府部门间的合作，推动各项优惠政策的落实。《北京市加快养老机构建设实施办法》等相关政策对养老机构的建设和运营提出了许多优惠和扶持政策，但有些政策并未得到切实落实。养老服务体系涉及民政、发展改革、土地、环境、行业协会等。，而优惠政策的实施还涉及到水、电等部门。因此，建议加强部门间的沟通与合作，提高合作效率，落实配套政策。

(2)整合各方力量，降低养老土地和住房成本

土地和住房的固定成本在养老服务机构的总投资中较高。营利性养老项目，即使土地不需要招标、拍卖和悬挂，只需支付土地出让金(租金)，成本也相对较高，这将给养老机构的初期运营带来很大困难。因此，一些企业只能选择在一些不受欢迎或相对偏远的土地上设立养老项目，但后期运营难度较大。

一些企业考虑利用北京周边的农村集体土地建设养老机构。然而，空仍然有一项为养老机构建设农村集体土地的政策，没有通过签署集体土地租赁合同或以农民分享土地的形式建立农村经济合作社的明确法律保护。建议政府相关部门进一步研究养老用地政策，探索利用北京农村集体土地经营养老机构的可能性，一方面可以降低土地成本，另一方面有助于促进养老机构周边村民就业。

(3)重视人才培养，建设一支高水平、专业化的队伍

人才队伍建设是养老体系建设的重要组成部分，但目前我国养老行业运营管理薄弱，缺乏专业的运营队伍；员工老龄化，素质低下，缺乏足够的医疗保健知识。因此，养老团队的建设和人才的培养至关重要。

第一，鼓励发展养老保险运营公司，并结合中国国情探索实践。运营团队是养老服务体系的核心。目前，北京已经有了以诚信和尊重为代表的养老运营公司和村草春晖，提供专业化的医疗服务和运营管理经验。建议出台相关政策，对这类轻资产运营团队的出口企业给予更多的政策支持。

二是加强员工培训，推进护理人员培训基地建设。通过提供专业教师，加强在职人员的培训，建立激励机制，鼓励员工接受再教育。同时，建立学校与养老机构的合作机制，使学校成为养老机构人才供给的后方。

三是提高护理人员的待遇。养老护理从业人员流动性强，流失率高。建议通过制定合理的薪酬制度，吸引高素质的人才到养老行业工作。

(4)重视医疗服务，大力发展“医护结合”的养老机构

医疗保健是养老的最终落脚点。目前，许多老年人对许多配备医疗服务的养老机构的高门槛和高费用感到气馁。同时，由于成本高、审批程序复杂、服务主体积极性低、医护结合发展乏力，需要政府更多的支持和关注。

第一，增加政府投资，鼓励医疗机构参与养老服务。充分利用一、二级医院和社区卫生服务中心的资源，共同组织医疗与养老相结合的养老机构。

二是简化医疗与护理相结合的审批制度，提高养老机构医疗保险定点覆盖率。医疗与护理相结合的养老机构涉及到许多行政部门。因此，应加强顶层设计，促进各部门之间的沟通与合作，建立和完善医疗护理机构的准入和退出机制，简化和明确审批流程，提高医疗保险定点覆盖率，让更多老年人享受到医疗护理一体化服务。

(5)“银行、政府、企业”紧密合作，推动金融支持养老保障建设

养老行业投资规模大、回收期长的特点对融资提出了更高的要求。这需要加强政府、企业和金融机构之间的合作，促进金融创新，建立多元化的投资和融资模式。

一是推广ppp或政府购买服务模式，支持居家社区养老和公共养老院建设。以区政府为主体，通过政府购买服务，推进养老站、社区服务中心等居家社区养老项目建设，采取安排项目财政补贴资金并纳入同级财政预算等措施，促进项目实施。

二是建立统一的贷款平台支持养老企业，与政府紧密合作，共同建立贷款平台和担保平台，帮助中小养老企业进一步完善信贷结构，提供“一揽子”融资支持。

第三，充分发挥金融机构为养老行业提供支持的优势。CDB可以利用大额、长期和低息贷款来弥补养老项目的资本保存率低和投资回收期长等瓶颈。

养老金事关国计民生，是我国老龄化进程中必须妥善解决的重要问题。北京作为首都，由于其庞大的人口基数和高昂的地价，在养老保障建设方面面临着更大的挑战。养老作为一项重大民生工程，需要政府的积极引导、政策和资金支持，鼓励社会资本积极进入，大力发展医疗护理结合，构建多元化养老服务体系。

(作者:中国发展银行北京分行)