政府引导基金需要正本清源

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通过梳理政府引导基金近年来的发展概况、政府引导基金对产业升级和技术创新的积极影响，以及后续的访谈和调查，发现解决市场失灵是政府引导基金的使命，但也可能成为一把双刃剑。

我们的记者元泛李晶晶

国家政府引导基金的规模已经远远超过3万亿元。与捉襟见肘的地方政府财政相比，如此巨额的资金足以让中国的产业升级和转型充满信心。然而，地方政府用有形之手引导资金将地方投资集中在七个战略性新兴产业(Aiji、净值、信息)。3万亿元人民币与市场和政府之间的博弈之间会有什么样的化学反应，已经成为关系到中国经济前景的一个主要变量。

这3万亿元花在哪里了

市场化是中央政府赋予政府引导资金的主要原则，但其不以盈利为目的的独特属性，使得地方政府在实际操作中的行为发生了变形。大多数政府引导基金的实际运作都是在政府“市场化”的旗帜下进行的，信托基金公司一般都是沿着政府挖的壕沟跑。

根据上海浦东发展银行和零二点研究中心联合发布的《中国引导基金与区域和产业经济发展专项研究报告》，截至2016年9月底，中国已设立政府引导基金980个，其中789个已披露规模为33004.58亿元。

3万亿元，相当于中国政府2015年财政收入的1/4。如此巨额的资金将用于何处？

自2010年《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》出台以来，地方政府和企业率先布局战略性新兴产业，投资热潮席卷全国。各省还发布了省级战略性新兴产业规划，重点打造光伏、核能、新能源、新材料、生物医药等新兴产业。

在梳理了31个省(自治区、直辖市)的政府引导基金后，《中国经济时报》记者发现，每个省将有一个创业引导基金，覆盖中央确定的7个战略性新兴产业，重叠率超过90%。

“政府的引导基金是分层次引导的。事实上，当中央提出这七个方向时，并不希望每个省都追求这七个方向。中央政府的想法是，从这七个方向，地方政府可以选择自己的优势，没有重叠。但是当你到了那里就不一样了。对于地方政府，如果增加一个方向，将增加一个中央政府的转移支付。因此，最终，所有省份的发展区域都包括这七个区域，并且一些省份有自己的超过七个的专业，这是由制度造成的。同样，这样的事情可能发生在省市政府之间，这样的事情可能发生在市和工业园区之间。”国务院发展研究中心研究员轻舞在接受《中国经济时报》独家采访时表示。

据记者调查，一些省份已经为新能源、大数据、云计算等七大战略性新兴产业中的部分产业单独设立了产业基金。，其中生物医学产业基金在各省之间有最高的重叠。

据零点二研究所统计，生物医药是政府引导资金关注度最高的行业，占20.21%。然而，据记者公布的统计，除西藏外，所有省份都把生物医药作为支柱产业。

以珠海为例，珠海华创投资管理有限公司与金湾区拟联合设立“金创医药产业基金”(暂定名)。该基金拟募集资金总额为10亿元，首期为5亿元。中国宝安集团与高新区合作建立的生物医药产业加速基金项目成效显著。据报道，该基金的初始筹资规模达到10亿元。据张江功能区管委会相关负责人介绍，此次生物医药产业化促进基金将由政府先行投入10亿元作为引导基金，预计将带来80-100亿元的社会资金。2015年，横琴金融投资10亿元设立母公司基金，采用有限合伙制组织形式。通过招募国内外医疗行业的专业投资机构和企业，联合成立了总规模不超过100亿元的横琴中药健康产业基金，作为服务横琴保税区医疗企业、解决其融资和发展问题的基金。

一位未透露姓名的金融官员对云计算和生物医学等最时尚的行业表示担忧。他告诉记者:“我们花了四年时间把光伏这个朝阳产业变成了夕阳产业，也就是说，政府通过了大量的资金。现在，如果每个省都搞生物医药产业基金，五年后生物医药将被取消。生物医学不可能在每个省都做，但是每个省都在盲目地通过资金来做。投资有一个周期。起初很流行。它是一个国家战略产业和新兴产业。然而，如果每个省都投资，三年后就会出现产能过剩。”

政府干预引导了光伏产业的整个演进过程。1998年，中国第一个光伏项目在政府的指导下成立。2005年，欧洲补贴光伏产业时，中国颁布了《中华人民共和国可再生能源法》，地方政府也通过财政支持、土地支持、税收优惠等方式支持光伏企业。，导致全国光伏企业数量迅速增加，行业竞争激烈。

根据gort和kle pper 1982年提出的产品生命周期理论，工业生命周期可分为五个阶段:形成阶段、发展阶段、成熟阶段、衰退阶段和新平衡阶段。根据传统的工业生命周期理论，工业的发展是由市场和产品的发展决定的，而中国工业的发展是由市场和政府引导的。在这种机制下，由于政府的推动，光伏产业发展过快，过早进入成熟期甚至衰退期。

在上述金融官员看来，“政府引导基金进入野蛮增长的时代，需要清理源头。”

中国人民政治协商会议全国委员会委员、国家科技成果转化指导基金主席马魏华也看到了同样的问题。在今年两会期间接受记者采访时，他说:“一些部门有不止一个基金，他们正在仓促采取大规模行动。不同政府引导资金的政策目标重叠，导致重复设立资金、过多资金和分散使用资金。结合国家和地方产业布局的重点领域和薄弱环节，及时调整和明确不同政府引导基金的作用领域，不得在同一个行业或领域重复设立基金，合理扩大政府引导基金规模，制定政府引导基金的长远发展规划。规划以确保财政支持的连续性。”

政府手中的“把柄”规模

苏州工业园区政府引导基金是中国最早设立的引导基金之一，被业内人士评价为“市场化的替代方案”。从他们的经验来看，我们目前找不到更好的兼容有形之手和市场选择。

苏州工业园区创业投资引导基金管理中心基金管理部副主任王晓春对《中国经济时报》记者表示:“苏州工业园区的引导基金主要分为两部分，一部分是园区与元和投资集团合作的苏州工业园区政府引导基金。该基金完全以市场为导向，这里的政府像普通的lp一样，也想赚钱；另一块是我们部门负责的风险投资基金。这个政府不是为了盈利。”

2006年，我国设立了四个政府引导基金，其中苏州工业园区政府引导基金一期总规模为10亿元，是在当时设立的。2009年，该基金在第二阶段共投资30亿元。与其他省市政府引导基金不同，该基金从成立之初就委托元和控股进行管理，其定位是市场化的。与其他政府引导基金不同，该基金的投资范围是全国性的。

“设立这个基金纯粹是以市场为导向的。政府对它的评估标准是赚钱，而不是要求它在本地投资，在海外投资，对该行业没有任何限制。”王晓春说:“2011年，我们有一只总规模为6.5亿元的中小企业风险投资基金。我们是一家公共机构，对基金经理没有利润要求。我们对投资领域和行业有一定的要求。我们主要在公园里做天使投资。”

本报记者在园区管委会关于印发《苏州工业园区创业投资引导基金管理暂行办法》(修订稿)的通知中注意到，园区对投资领域有严格的规定，要求投资集中在园区内，投资产业也划分为纳米技术、新药及医疗器械、云计算三大支柱产业。

目前，我国政府引导基金的主要运作模式是严格限制无利可图的投资领域和行业。

“虽然政府说它不是为了盈利，但它实际上把赚钱的任务交给了基金管理公司。我们基金的天使三期和中小企业创业指导基金总规模为1亿元，政府只支付2000万元。剩下的8000万元是民间资本的社会筹集。lp的这一部分需要投资回报。”融资合伙人刘彪告诉记者:“吸引我们与中小风险投资引导基金合作的主要激励机制是政府4-6年的退出机制。一般项目的回报率是20%到40%，政府转移的成本很低，所以很划算。虽然地域和行业有限，但苏州工业园区已累计有1000多个科技项目，选择余地很大。”

据刘彪介绍，在该基金的lp构成中，没有银行等金融机构，所有资金都来自私人部门。

这种lp范围狭窄的现象在全国非市场政府引导基金中普遍存在。上述金融办负责人告诉记者:“这些非市场的政府引导基金大多是天使基金，风险高，市场化程度高。低水平导致该基金无法增长，这导致大型金融机构不参与此类项目。”

“由于我们基金的性质，我们尽最大努力通过市场手段和政府手段进行调解。在基金中，只有我作为观察员的席位被保留，而不是作为决策者。”王晓春说:“现在对基金重点领域的要求越来越详细，这也是为了避免项目争斗。”

从苏州工业园区政府引导基金的发展来看，单纯的市场导向型政府引导基金不能满足地方政府解决市场问题的所有需求，在当前条件下，政府的有形之手有其存在价值。

轻舞认为:“政府引导基金的本质是通过扭曲市场来弥补市场缺陷。在扭曲的市场失灵的地方一定要扭曲，并且要非常小心。做正确的事情可以弥补市场的不足。如果你做错了什么，就有可能扭曲原本良好的市场。”

由此可见，如果行政权力在经济中的非正常作用得不到抑制，时尚产业很可能陷入发展的陷阱，警惕新的产能过剩应成为战略性新兴产业规划和发展的重要任务。