继续释放城乡间资源再配置效应

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在中国经济高速增长的30年间，劳动力和土地从农村向城市的再分配发挥了重要的支撑作用。随着工业化和城市化的发展，农业劳动的边际生产率和农民工的工资水平开始上升，劳动力从农村向城市的再分配对提高全社会劳动生产率的贡献开始下降；从农村到城市的土地配置面积有减少的趋势，随着征地补偿政策的调整，城乡之间的土地配置效果有下降的趋势。我们不仅要看到这种重构效应衰落的客观必然性，还要看到其特殊的制度原因。通过全面深化改革，从土地上彻底解放农业剩余劳动力，促进其稳定就业向非农产业转移，改革新增建设用地的调控机制，按照新思路改革征地制度，探索集体建设用地进入市场的途径，可以继续释放城乡之间的资源再配置效应，为经济发展新常态下全要素生产率的提高提供支撑。鄢国观点

叶兴庆

在中国经济高速增长的30年间，劳动力和土地从农村向城市的再分配发挥了重要的支撑作用，这应归功于打破城乡二元体制的一系列努力。在经济发展新常态下，深入探索和不断释放资源从农村向城市再分配的效应，关键在于打破城乡二元体制的桎梏。

快速经济增长中的城乡资源再配置机制

从1982年到2011年的30年间，中国国内生产总值年均增长10.23%。支持这种高速度的促成因素应该反映在资源分配的变化上。沿海地区、非公有制经济、出口部门和高新技术企业得到更多的资源配置，特别是劳动力和土地从农村向城市再分配效应的充分释放，对过去30年的经济快速增长起到了关键的支撑作用。

从城乡劳动力再分配的角度来看，其对经济快速增长的支撑作用体现在为非农产业提供低成本劳动力。一般来说，劳动力从边际生产率低的农业部门向边际生产率高的非农业部门转移，可以提高全社会的平均劳动生产率，从而提高全要素生产率，支持经济的快速增长。中国的特殊性在于，除了农业剩余劳动力的“无限供给”外，非农部门的工资总体上仍处于较低水平，二元户籍制度也导致了城市劳动力市场的二元结构。非农部门歧视农业转移劳动力的地位，突出表现在用人单位为农业转移劳动力支付的“生活工资”明显低于其他就业人员的工资，没有依法履行缴纳社会保险的义务。据国家统计局统计，2011年，全国农民工人数达到1.5863亿，人均年收入24588元，仅为全国城镇从业人员年工资水平的41%；用人单位或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别只有13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%，明显低于城镇单位职工的平均参与率。农民工的低工资和社会保险的低参与率使得非农部门能够长期保持较低的劳动力成本。在30年的经济快速增长时期，低廉的劳动力成本使乡镇企业在一段时间内快速发展，并使出口部门迎来了加入wto后人口红利和开放红利的叠加，使非农部门的积累和投资能力保持在较高水平。

从城乡土地再分配的角度来看，其对经济快速增长的支撑作用主要体现在三个方面。首先，我们为基础设施建设积累了资金。基础设施的大规模建设和快速改善，通过投资和公共产品供给促进了中国的经济增长，也显著提升了“中国制造”的国际竞争力。中国基础设施的大规模建设与“土地财政”密切相关。“计划征地和市场价格转让(主要是商业和住宅用地)”的征地转换模式为市政府提供了大量的基础设施建设资金。城市建成区以外的高速公路和高速铁路等线性基础设施项目通过划拨或低成本转让获得了土地，从而降低了投资成本。其次，它提供低成本的工业用地。为了促进工业发展，工业用地的价格通常比其他用途的土地价格低得多。根据2011年中国国土资源通报，2011年第四季度末，中国105个主要城市的综合地价为3049元/平方米，其中商业、住宅和工业用地分别为5654元/平方米、4518元/平方米和652元/平方米。为了吸引投资，有些地方甚至一度实行零地价。第三，通过工业化和城市化降低征地交易成本。虽然法律只授权政府在公共利益需要时征用农村集体土地，但随着政府土地征用权的扩大，工业化和城市化所需的所有土地都可以通过政府征用获得，从而避免了土地使用者和农村土地所有者之间的一对一谈判，从而大大降低了交易成本。在农村地区，集体土地所有权降低了集体经济组织发展乡镇企业的投资门槛，土地的零成本非农化提高了乡镇企业的竞争力。

城乡资源再分配效应的衰退与经济增长阶段的转变

2012年至2015年，中国国内生产总值年均增长率分别为7.7%、7.7%、7.4%和6.9%。中国经济已经告别了过去30年约10%的高速增长。经济增长的下降可归因于许多因素，例如，与领先国家技术差距的缩小降低了后发优势，劳动年龄人口总数和比例的下降导致人口红利的下降，住房和汽车等长产业链消费品年度需求高峰的到来导致投资和消费需求增长放缓，成本上升导致制造业比较优势下降。我们认为，城乡之间资源再分配效果的下降也是经济增长率较低的重要原因之一。

(一)城乡之间劳动力再分配效应的下降和经济增长阶段的转变

随着农业剩余劳动力的不断向外转移，中国农业劳动的边际生产率和农民工的工资水平在2004年前后开始显著上升，并经过了刘易斯的第一个转折点。此后，从农村到城市的劳动力再分配对提高整个社会劳动生产率的贡献开始下降，但在刘易斯第二个转折点到来之前，这种再分配的效果仍然存在。劳动力再分配效应的下降是一个渐进的过程，其对经济增长的不利影响也在逐渐增加。

值得注意的是，日本和韩国分别在1970年和1990年左右结束了高速增长期，当时农业就业人口比例下降到20%左右。大约在2012年，当中国的快速增长期结束时，农业就业人口的比例高达35%。为什么中国结束了农业就业人口比日本和韩国高15个百分点的快速增长时期？一种解释是，中国农业就业人口数据被高估了。然而，我们认为，即使剔除数据误差，中国在快速增长期结束时的农业就业人口比例仍明显高于日本和韩国。这与中国特殊的制度因素有关:首先，从土地制度来看，集体所有制限制了农村人口离开农业进入城市。农民只有基于成员权利的土地承包经营权，而土地承包经营权仅限于占有、使用、收益、转让、抵押等处置权，缺乏继承权和买卖权。农民拥有的宅基地使用权范围较窄，仅限于集体经济组织的占有、使用权和内部转让权，缺乏出租、转让和继承权。集体经营资产的权利也非常有限。这种产权制度使得农民离开农村进入城市的制度成本过高，也使得大量农民工不得不在农村保留自己的权利，不仅留下一部分劳动力来照顾家庭，而且老年农民工往往选择返乡。第二，从农业支持和保护体系的角度来看，不断增加的补贴将农村人口从农业领域拉向了城市。土地集体所有制为农民提供了基本的生存保障，各种农业社会化服务的发展减轻了农业劳动的艰辛，增强了兼业小农的复原力。在此基础上，各种农业补贴政策的出台进一步增强了小规模兼职农民坚持农业的意愿，并使他们难以清理市场。第三，从户籍制度来看，恶劣的居住条件阻碍了农村人口从农业向城市的转移。随迁儿童不能享受平等的义务教育，这使得大量儿童滞留在农村地区；为了照顾留守儿童和几亩薄地，留守老人和留守妇女应运而生。“三留”的存在使得外出务工人员的机会成本上升。第四，从住房制度的角度来看，高房价是农村人口离开农业进入城市的障碍。自中国进入城市化快速发展阶段以来，房地产一直盲目市场化，经济适用房严重短缺。农民工居住地的高房价让相当多的农民工望而却步。

制度约束、阻力、阻碍和壁垒不仅提高了农民向城市转移的成本，而且使城乡劳动力价格的趋同早于城乡边际劳动生产率的趋同，使农民工提前退出城市劳动力市场，加入就业不足的农村劳动力队伍。这是一个内在的逻辑，即虽然我国第一产业从业人员的比例在宏观层面上仍然很高，但在微观层面上农民的存量劳动力很难向外转移，出现了“剩余劳动时间，没有剩余劳动力”的现象。

(二)城乡之间，土地再分配效应下降，经济增长阶段发生变化

工业化和城市化发展到一定阶段后，农村向城市的土地再分配客观上会趋于减少，随着征地补偿政策的调整，城乡之间的土地再分配效果也会趋于降低。这主要表现在三个方面:第一，重构的面积趋于减少。土地需求下降导致2013年后批准的建设用地总体减少。“十三五”期间，我国规划新增建设用地217万公顷，比“十二五”期间减少44.6万公顷。大部分经批准的建设用地和新增建设用地是国家征收的农村集体土地，即从农村向城市重新配置的土地。其次，政府收购土地的成本往往会上升。2011年，征地拆迁补偿、被征地农民补贴和土地流转前期开发的国家成本支出占总支出的74.6%。受《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施的影响，2012年以来各地征地拆迁补偿费相应增加，导致成本补偿支出占总支出的比例上升。从2012年到2015年，成本支出占总支出的比例分别为79.6%、82.4%、82.4%和79.6%。这意味着，可用于城乡建设的国有土地出让收入部分趋于下降。第三，企业的土地成本有上升的趋势。由于优质土地资源的稀缺，政府征地成本越来越高，城市地价不断上涨，土地使用者支付的土地成本也不断上升。从2010年到2015年，中国105个重点城市的年末地价上涨了21%-29%。需要注意的是，全国平均水平掩盖了部分地区土地价格大幅上涨的矛盾，主要是因为二线和三线城市的较低涨幅抵消了一线城市的较高涨幅，而经济适用房项目住宅用地价格的低涨幅抵消了商品住宅用地价格的高涨幅。

面积减少、成本增加和土地价格上涨对市政府的“土地财政”产生了不利影响，也增加了各市场主体的土地使用成本。农村土地向城市的再分配不再像以前那样在积累城市建设资金和控制工业化和城市化投资成本方面发挥支持作用。这一转折点发生在2012年前后，几乎与经济增长放缓的时间节点同步。在某种程度上，它们是相互因果的。经济增长的下降导致土地需求的减少，进而导致土地供给和土地出让收入的减少，进而削弱了市政府的投资能力。除了这种逻辑关系外，2012年颁布的《国有土地房屋征收与补偿条例》体现了按市场价格补偿的理念，并对《土地管理法》第47条进行了修订，为《农村集体土地征收与补偿条例》的颁布铺平了道路，对提高农村集体土地所有者的期望值、突破法律标准、大幅提高农村土地征收的实际补偿标准起到了重要的推动作用。随着土地征收补偿标准的提高，土地征收成本增加，土地征收成本在土地出让收入中的比重越来越高，这大大降低了“土地财政”的运行。党的十八大《报告》要求“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。党的十八届三中全会《决定》进一步明确“缩小征地范围，规范征地程序，完善合理、规范、多元的被征地农民保障机制”，“建立国家、集体、个人兼顾的土地增值收益分配机制，合理提高个人收入”，“保障农民公平分享土地增值收益”。可以预计，随着征地制度改革的不断深入，未来将越来越难以将土地用于工业化和城市化。

通过改革创新，继续释放城乡资源再分配效应

当经济发展到一定程度时，城乡资源边际生产率的差距将明显缩小，资源从农村向城市的再分配将提高全要素生产率，从而对经济增长的贡献将明显下降。然而，我们不仅要看到这种重新配置效应下降的客观必然性，还要看到其特殊的制度原因，并继续挖掘这种重新配置效应的潜力。通过全面深化改革，可以继续释放城乡资源再配置效应，为经济发展新常态下全要素生产率的提高提供支撑。

(1)通过改革创新，继续释放城乡劳动力再分配效应

与日韩经济增长率下降时20%的农业就业人口比例相比，中国存在15个百分点的结构性偏差；与日韩经济增长下滑后的3%-5%相比，中国农业就业人口比例下降了30-32个百分点空室。在我国经济增长率下降后，如何将30-32个百分点的就业人口从农业平稳地重新分配到非农产业，对经济增长至关重要。要释放这种重复配置的效应，根本出路在于推进制度创新。

从供给方面来看，我们应该围绕彻底解放土地上的劳动力，促进其就业向非农产业转移进行制度创新。第一，深化“三权分立”改革。实行集体所有制，充分发挥集体所有制在治理土地撂荒中的监督作用，在平整和改善土地中的主导作用，在农田水利等基础设施建设中的组织作用，在促进土地集中连片和适度规模经营中的桥梁作用。稳定农民承包权，锁定集体成员权利的入口，尽快明确土地承包关系的长期起点和年限，将已落实到家庭的承包权界定为家庭共有产权，探索农民进城承包权的市场化退出机制。搞活经营权，鼓励长期流通，赋予经营权抵押权。第二，深化农业管理体制改革。以家庭农场和土地股份合作社为主要载体，推进土地适度规模经营。以大型农业机械、农机合作社、跨区域作业为主要形式，提高农业机械化水平。三是创新转移就业培训机制。鉴于农业剩余劳动力年龄大、受教育程度低、不适应外部世界等特点，有必要同时培训职业技能和城市生活知识。改进培训经费的分配和使用，引入竞争机制，提高培训效果。

从需求方面来看，有必要围绕保持农业转移人口和促进其全面融入城市进行制度创新。第一，调整户籍制度改革的路径。更加注重增强城市公共服务的包容性。新出台的公共服务措施不应与户籍挂钩。仍与户籍挂钩的基本公共服务应彻底清理，脱钩时间表应由易到难。居住证制度只能作为一种过渡性的制度安排，不能延长。逐步减少甚至取消城镇户籍的社会福利内容，最终恢复户籍的人口管理功能。二是建立和完善激励机制，促进农民工市民化。充分发挥“人、地、钱”的激励作用，加大城镇新增建设用地规模，加强财政转移支付和中央基础设施投资安排与农业转移人口城镇化的联动。三是多渠道解决农民工的住房问题。逐步将农民工纳入工作场所住房保障体系，为他们提供经济适用的租赁住房。探索宅基地换房的操作方法，提高就近进城农民的住房购买力。根据农民工特点开发住房金融产品。第四，完善城市就业市场。消除劳动力市场对农民工的制度歧视，督促用人单位与农民工签订劳动合同，缴纳社会保险费。

(2)通过改革创新，继续释放城乡土地再分配效应

中国的工业化和城市化进程尚未完成，建设用地总规模将继续扩大。它还需要将土地从农业转为非农业，包括农业用地转为建设用地，集体土地转为国有土地；农村集体建设用地存量达到4200万亩，农村宅基地存量达到1.7亿亩。旧厂房、空中心屋、空中心村闲置严重，利用效率普遍较低。引领经济发展新常态，当务之急是通过土地征收制度、集体管理建设用地准入制度和农村宅基地制度改革，摒弃“土地财政”，在提高农民土地增值收益分配比例的同时，控制工业和城镇化土地成本的过度增长；放弃现行的土地征用制度，在尊重和维护土地所有者权益的同时，应充分发挥政府统一规划和发展的优势，避免因征地交易成本过高而陷入“反公地悲剧”。

现阶段可以采取的主要改革措施包括:一是改革新增建设用地的调控机制。取消层层下达新增建设用地年度计划指标的做法，允许各地在土地利用总体规划确定的范围内，灵活掌握农用地转用建设用地的节奏。第二，以新理念改革征地制度。借鉴台湾的经验，我们应该实行区段征收，以实现土地所有者、城市开发商和城市政府之间的利益平衡。第三，探索集体建设用地进入市场的途径。集体经济组织在符合规划和用途控制的前提下，可以直接开发，也可以出租或者出售给其他投资者开发。对于城市规划区外闲置的农村集体管理建设用地和宅基地，如果农业利用价值较大，应参照城乡建设用地增减挂钩的办法，调整复垦后的建设用地指标余额，交城市规划区使用；农业利用价值不大，但适合开发农家乐和休闲度假，可由集体经济组织直接开发，或出租或出售给其他投资者开发。

(作者是国务院发展研究中心农村经济研究部主任、研究员)