人民日报：盘活建设用地 地票反哺“三农”

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农民进城后，城市建设用地增加，但农村建设用地却没有相应减少，导致大量闲置土地浪费。城市发展红利如何回馈农村？

重庆被国家批准为全国城乡综合改革试验区以来，根据统筹城乡发展的要求，重庆进行了七年的土地票改革试点。系统设计以振兴农村建设用地为重点，借鉴城乡建设用地增减挂钩政策。积累了18.08万亩土地票，为农业、农村和农民回馈了360多亿元。

2015年11月2日，国务院办公厅发布的《深化农村改革综合实施方案》也提出:“根据有关法律法规，完善和扩大城乡建设用地增减挂钩和‘土地票’等试点，促进城乡建设用地的使用。增减挂钩政策支持异地扶贫搬迁。”

陆票，什么票？

农村的老房子很值钱，耕地面积增加了

对于李碧菁的家人来说，车票是及时雨。

7月底，在重庆市垫江县曹晖镇石鼓村，在李碧菁阿姨的小楼后面，一片茂密的玉米地就是老房子。李碧菁说:“我一开始没有开垦土地，现在应该塌了。那是老人留下的土坯房，比我大。当时没人想卖5000元。”

当她第一次听说钱可以换成旧房开垦时，李碧菁不敢相信她的耳朵。“所以破房子可以换十多万，开垦出来的耕地还是我种的。怎么会有这样的好事？”

李碧菁当时想，“如果是真的呢？”现在她一直说“回收是正确的”。“老房子已经被开垦，占地面积超过860平方米，近18万人已经到达。与我的妻子和儿子做小生意的费用已经支付，我女儿的大学学费已经支付，修理新房子的钱也已经支付。”李碧菁喜上眉梢，越说越开心。

土地票的一端是“生产”。对于像李碧菁这样的农村家庭，在居住和自愿开垦的前提下，农民或农村集体经济组织自愿申请将旧房开垦为耕地。复垦后，土地、农业等部门将共同验收，确保耕地数量真实、质量符合规定要求。开垦后，耕地承包经营权不变，原则上由原农民承包经营。

土地票的另一端是“交易和使用”，土地复垦后生成的土地票可以兑换成相应的建设用地，在重庆农村土地交易所进行交易。企业通过上市、拍卖等市场交易方式获得土地使用权后。，可以申请城乡规划建设范围内的政府征地。

土地票的交易单价从最初的8万元/亩逐步提高并稳定在20万元/亩左右。目前，重庆已公开举办了50场场馆门票交易会，共交易地票18.08万亩，平均年交易地票约3万亩，与重庆新增商业建设用地数量大致相当。

“世界城市化的一般规律是，随着农村人口进入城市，城市建设用地增加，而农村建设用地减少，耕地增加。然而，中国的城乡建设用地正在增加。农村人口减少了，但农村建设用地没有减少，反而增加了。”重庆市农村土地交易中心副主任王晓琴说:“因为农村房屋只能在这个集体经济组织内部转让，在土地票改革之前，城市的农民只能以超低价格出售农村房屋，甚至每套房一两千元。”城市的土地产权效应很难在农家反映出来。”

通过土地票改革，重庆市区新增商业建设用地1亩，农村建设用地1亩开垦为耕地。事实上，90%以上的耕地是在土地票的生产过程中产生的，只有大约60%的土地是在地面使用时获得的。

收入直接分配给农民，整个过程受到监督

对于土地票交易，收入应该归农民还是政府？有些人有不同的意见，“政府从填海中获益。就农民的破房子而言，给3万元也不错。”

“土地票是指农民和其他权利人自愿放弃农村集体建设用地使用权，通过复垦将其转化为土地票收益的权利。土地票只是土地产权价值转移的桥梁和载体。开垦后，农民不再享有免费分配宅基地的权利，并承担相应的耕地保护责任。因此，从权利来源和平等权利义务的角度来看，土地票收入应属于农民、集体经济组织等原农村建设用地所有者。”王晓琴说。

在重庆的实践中，土地票的价格大约是20万元/亩。扣除3.7万元/亩的复垦成本后，由农民和集体经济组织按85: 15的比例分摊。按照最低交易保护价格，农民收入不低于12万元/亩，集体经济组织收入不低于2.1万元/亩。重庆的家庭平均宅基地面积约为0.7亩，开垦后的农民可获得约10万元的一次性收入。

农民集资渠道也从以前的逐层分配转变为农民和集体经济组织的账户，有效防范了挤占、截留和挪用资金等风险。

土地票交易的全过程受到监督。填海前、验收后、占用前将有网站、短信、现场公告，电话咨询、投诉、举报渠道畅通。要查询票价，还有在线查询和短信通知渠道。

在重庆农村土地交易所的地图上可以直接看到一张土地票。此处的数据库与重庆市农村土地整治中心和重庆市建设用地审批数据库相关。通过数据共享，可以实现土地票生产、交易和使用的联动运行和监管。

土地票不是唯一的模式，应该与其他改革完全挂钩

从只能卖几千元的老房子到大约10万元的填海收入，巨大的差距从何而来？

“土地票开辟了城乡建设用地市场配置的渠道。通过土地票交易，经济发展需求旺盛的地区可以获得更多的发展空空间和建设用地指标，而经济发展相对落后的偏远地区承担了更多的耕地保护义务。并得到相应的经济补偿，从而实现共建共享。”王晓琴认为，土地票是城市回馈“三农”的新渠道。

土地票促进农业转移人口融入城市。大约一半参与开垦的农民选择住在城镇。每户约10万元的土地票收入相当于进城务工人员的“安置费”，使他们能够更好地融入城市。

同时，土地票也促进了农村扶贫和新农村建设。在高山生态移民的扶贫搬迁和农民新村建设中，参与土地票改革的农民的旧房被从新房区移走，其余部分成为土地票。对这些农民来说，一次性收入是几万元，这补充了建造新房子的资金短缺。开垦出来的耕地还在继续耕种，每年还有几百到几千元的营业收入。

在过去的七年里，重庆进行了土地票改革试点，城乡建设用地由“双增长”转变为“一增一减”。与此同时，超过95%的土地票落在重庆的城市功能开发区和新城开发区，这增加了空城市建设和发展的空间。交易的18.08万亩土地票中，70%以上来自渝东北的生态保护开发区和渝东南的生态保护开发区，这两个开发区支持两大地区的扶贫和新农村建设。

“总的来说，目前土地票的供应比较充足，这说明这项改革很受欢迎。土地票符合重庆大城市和大农村的基本市场条件。从长远来看，供求是可以平衡的。”王晓琴认为“当然，土地票不是农村建设用地的唯一实现方式。现阶段应与农村土地征用、集体管理建设用地入市、宅基地制度改革等改革试点充分衔接。在稳步推进土地票改革的同时，也要探索农村存量建设用地的活化和实物利用方式，促进农村一、二、三产业的融合发展，进一步拓宽农民财产性收入增长渠道。"